官有内外之分。内官即中央政府之官,是分事而治的。全国的政务,都汇集于此,依其性质而分类,一官管理一类的事。又有综合全般状况,以决定施政的方针的,是即所谓宰相。外官则分地而治。在其地界以内,原则上各事都要管的。出于地界以外,则各事一概不管。地方区划,又依等级而分大小。上级大的区划,包含若干下级小的区划。在行政上,下级须听上级的指挥。这是历代官制的通则。
列国并立之世,到春秋战国时代,已和统一时代的制度相近了。因为此时期,大国之中,业已包含若干郡县。但其本身,仍只等于后世一个最大的政治区域。列国官制:今文家常说三公、九卿、二十七大夫、八十一元士。但这只是爵,没有说出他的职守来。三公依今文家说,是司马、司徒、司空。九卿无明文。古文家说,以太师、太傅、太保为三公。少师、少傅、少保为三孤。冢宰天官)、司徒地官)、宗伯春官)、司马夏官)、司寇秋官)、司空冬官),为六卿许慎《五经异义》)。案今文说的三公,以配天、地、人。司马主天,司徒主人,司空主地。古文说的六卿,以配天、地、四时。此外还有以五官配五行等说法见《左氏》昭公十七年、二十九年。《春秋繁露·五行相胜篇》)。这不过取古代的官,随意拣几个编排起来,以合学说的条理而已。和古代的事实,未必尽合。古代重要的官,不尽于此;并非这几个官特别重要;不过这几个官,亦是重要的罢了。司马是管军事的,司徒是统辖人民的,司空是管建设事务的。古代穴居,是就地面上凿一个窟窿,所以谓之司空(空即现在所用的孔字)。《周官》冬官亡佚,后人以《考工记》补之(其实这句话也靠不住。性质既不相同,安可相补?不过《考工记》也是讲官制的。和《周官》性质相类,昔人视为同类之书,合编在一起,后人遂误以为补罢了)。《周官》说实未尝谓司空掌工事,后世摹仿《周官》而设六部,却以工部拟司空,这是后人之误,不可以说古事的。冢宰总统百官,兼管宫内的事务,其初该是群仆的领袖。所以大夫之家亦有宰。至于天子诸侯,则实际本来差不多的。天子和诸侯、大国和小国制度上的差异,不过被著书的人说得如此整齐,和实际亦未必尽合。宗伯掌典礼,和政治关系最少,然在古代迷信较深之世,祭祀等典礼,是看得颇为隆重的。司寇掌刑法,其初当是军事裁判(说详第十章)。三公坐而论道,三孤为之副,均无职事。案《礼记·曾子问》说:“古者男子,内有傅,外有慈母。”《内则》说:国君世子生,“择于诸母与可者,必求其宽裕慈惠,温良恭俭,慎而寡言者,使为子师,其次为慈母,其次为保母。”太师、太傅、太保,正和师、慈、保三母相当。古夫亦训傅,两字盖本系一语,不可以称妇人,故变文言慈。然则古文的三公,其初乃系天子私人的侍从,本与政事无关系,所以无职事可言。《周官》说坐而论道之文,乃采诸《考工记》,然《考工记》此语(“坐而论道,谓之王公”),是指人君言,不是指大臣言的,说《周官》者实误采。总而言之:今文古说,都系春秋战国时的学说,未必和古代的事实密合。然后世厘定制度的人,多以经说为蓝本。所以虽非古代的事实,却是后世制度的渊源。